Baisse des dotations : pour la DGCL, la vis est la vertu

La DGCL démontre dans une étude que la baisse des dotations est allée de pair avec une baisse des dépenses de fonctionnement entre 2011 et 2015. Cette stratégie de raréfaction des ressources aurait donc poussé les collectivités à faire des économies. Vrai jusqu’en 2015, mais après ? Rien n’est moins sûr. Explications

Qui dit moins de dotations, dit moins de dépenses de fonctionnement. Cette logique simple, voire simpliste, à laquelle voulait croire le gouvernement quand il a décidé de diminuer les concours de l’Etat et que contestaient parfois les élus locaux, vient d’être démontrée par la Direction générale des collectivités locales (DGCL).

« Les communes pour lesquelles les concours de l’Etat ont le plus diminué sont aussi celles pour lesquelles les dépenses de fonctionnement ont le plus ralenti », assure ainsi, avec force graphique, le service du ministère de l’Intérieur dans son dernier bulletin d’information sur les disparités de dépenses de fonctionnement dans le secteur communal.

Pour parvenir à cette conclusion, la DGCL a d’abord évalué la corrélation entre le niveau de dépenses de fonctionnement et la taille de la commune, comptée « en habitant DGF

En retenant ce critère majeur, pour elle, pas de doute, « les dépenses de fonctionnement sont liées à la taille de la commune », même si elle reconnait que « d’autres facteurs peuvent aussi jouer comme leur potentiel fiscal, les dotations et concours de l’Etat, le revenu moyen de leurs habitants, ou encore leurs caractéristiques en matière de tourisme ou leur situation géographique ».

Autre facteur de différenciation des coûts : le mode de gestion du service public fourni. Non pas que l’étude prouve la meilleure rentabilité d’un mode plutôt qu’un autre. Mais la DGCL admet que les coûts de certains services délégués peuvent figurer en budget annexes, donc non inclus dans cette étude qui ne retient que les budgets principaux.

Une baisse des dotations active

Malgré tous ces facteurs hétérogènes, la DGCL conclut un lien étroit entre les dotations versées par l’Etat et le niveau des dépenses de fonctionnement : « L’enveloppe normée des concours financiers de l’Etat aux collectivités est restée stable entre 2011 et 2013 puis a diminué entre 2013 et 2015. En même temps les dépenses de fonctionnement du secteur communal ont nettement ralenti de +3,3 % en 2013 à +0,5 % en 2015. »

La dépendance semble même mécaniquement corrélée à l’intensité de la baisse des dotations, « sans pour autant modifier le profil des dépenses selon la taille des communes ».Ce ralentissement a été opéré principalement sur les achats et charges externes, mais pratiquement pas sur les charges de personnel qui sont restées « très dynamiques sur la période avec des taux de croissance supérieurs à 4,5 % », tout en relevant que cette progression « est quand même moins forte pour les communes qui ont connu une forte baisse des concours de l’Etat ».

Un constat qui fait dire de façon ironique à un expert des finances locales : « Etonnant de voir que quand on n’a moins d’argent, on arrête le foie gras pour aller chez Lidl ! »

Une vérité conjoncturelle ?

Or justement, pour incontestable qu’elle puisse être sur les années 2011-2015, la conclusion de la DGCL pourrait être largement infirmée sur les années 2016 et 2017. Ce n’est en effet qu’à partir de 2015 que la baisse des dotations atteint son maximum de 3,67 milliards d’euros.

Autrement dit, c’est surtout à partir de cette date que les collectivités ont commencé à actionner tous les leviers d’économies à effets immédiats ; d’abord sur l’investissement, qui a chuté de plus de 10 % cette année-là, et donc, sur les achats externes.

Mais rien n’indique qu’elles puissent s’étrangler ainsi durablement et/ou reproduire ces économies d’achat indéfiniment et avec la même intensité.

La note de conjoncture de la Banque postale sur l’année 2016 a d’ailleurs indiqué une reprise légère de 1,3 % des investissements « surtout portée par le bloc communal ». La banque a surtout constaté une hausse de 1,1 % des dépenses de fonctionnement, avec, notamment une reprise des achats de biens et services, revenus au niveau de 2013 à 39 milliards d’euros, toutes collectivités confondues.

Action sur la masse salariale limitée

Les économies réalisées ont davantage été faites sur la masse salariale dont la croissance est passée de 2,2 % en 2015 à 1,6 % en 2016. Or, là encore, rien ne dit que ce nouveau levier puisse être actionné cette année avec la même efficacité. En 2015, le surcoût de l’augmentation du point d’indice et de la mise en place du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » ne se posait pas.

Entrées en vigueur en 2016, ces mesures devraient donner leurs pleins effets haussiers en 2017, première année pleine. Ainsi, à cause de ces seuls facteurs, certains experts anticipent déjà une progression de 2 à 2,5 % de la masse salariale cette année.

Pas sûr, dans ce contexte, d’avoir une baisse concomitante et dans les mêmes proportions des dotations de l’Etat et des dépenses de fonctionnement.

Focus

L’impact du revenu

Deux autres enseignements de l’étude sont à retenir :

1/ Les disparités des dépenses de fonctionnement dépendent aussi des moyens financiers propres à chaque collectivités, appelés « effets ressources », identifié notamment par leur potentiel fiscal. Or, un graphique (ci-dessous) montre que le potentiel fiscal par habitant des communes de plus de 100 000 habitants est 2,5 fois plus élevé que celui des communes de 200 à 500 habitants, mais de 2,2 pour les dépenses de fonctionnement et de seulement 1,7 pour les dotations de l’Etat. En d’autre terme, les dépenses de fonctionnement sont de plus en plus financées par les contribuables et de moins en moins par l’Etat.

2/ « A caractéristique de communes équivalentes, les dépenses de fonctionnement par habitant sont plus élevées pour les communes dont les habitants ont des revenus faibles. » Ce constat justifie à lui seul l’existence, voire l’intensification, de mesures de péréquation, permettant d’atténuer cette double-peine de la pauvreté et de la hausse de charges.