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Publications des derniers référentiels, méthodologies et analyses travaillés et validés par l'ADPR

Strategies d optimisation des depenses de personnel

Dépenses de personnel : les dix pièges à éviter pour vos stratégies d'optimisation

Dans un contexte de contractualisation sur les dépenses réelles de fonctionnement, il paraît utile de rappeler les erreurs à éviter si l'on veut optimiser ses dépenses de personnel.

#1 focaliser sa stratégie d'optimisation sur le seul périmètre du service au public : c'est bien souvent le premier réflexe mais c'est oublier les autres pistes d'économie (modes de gestion, optimisation organisationnelle, rationalisation des charges de travail etc.) et les fonctions support (dites aussi "fonctions en back office"). Ces dernières, qui regroupent les services RH, finances, achat, informatique, construction, logistique...,ont progressé de +20% en moyenne entre 2009 et 2017 dans les communes de plus de 80 000 habitants (analyse portant sur un échantillon de 23 communes) et peuvent représenter jusqu'à un quart de la masse salariale totale. L'évolution intrinsèque des organisations internes et l'effet pyramidage (augmentation du nombre de cadres) explique en partie cette progression. Il s'agit donc d'un secteur à ne pas occulter.

#2 focaliser sur les seuls postes et s'enfermer dans une logique purement apothicaire : il ne faut pas oublier que derrière un poste, il y a des charges de travail et des organisations. C'est l'ensemble des processus RH qu'il convient d'apprécier : par métiers, par secteur d'activité, par processus. Ce qui permettra de dégager des pistes de mutualisation et de rationalisation. De même pour l'organisation : les charges de travail peuvent être la résultante d'une organisation trop gourmande en nombre de services, niveaux hiérarchiques, processus ... qui eux mêmes alimentent la charge de travail global en charges de coordinations, d'informations, de contrôle etc. Il faut reposer les choses et évaluer la "sur-qualité" ou les processus qui n'ont plus lieu d'être. Une analyse croisée avec d'autres facteurs (turn-over, absentéisme) pourra également éclairer les secteurs et processus à revoir.

#3 confier le pilotage d'une stratégie d'optimisation à une fonction support (Finances ou RH notamment) : comme indiqué dans le #1, il est difficile de se tirer une balle dans le pied et un directeur n'ira jamais à l'encontre de ses responsables de services. Le risque est bien évidemment de faire porter les pistes d'optimisation sur le seul périmètre du service au public et de botter en touche les questions d'optimisation organisationnelle, notamment sur les fonctions support. Si la mise en œuvre des stratégies d'optimisation relève d'une direction support, il pourrait alors être judicieux d'utiliser des stratégies de contournement comme, par exemple, poser des règles en terme de taille minimale de services, de niveaux hiérarchiques etc. qui s'appliquerait à l'ensemble des services qui ne sont pas en front office.

#4 oublier les coûts cachés : l'absentéisme, les coûts de gestion, les coûts de reconversion sont des coûts qu'il faut prendre en compte à tout moment : que ce soit en aval ou en amont d'une stratégie d'optimisation. Là encore, attention à ne pas porter l'effort sur le seul périmètre du service au public, le risque étant de mettre en difficulté des services qui sont déjà en tension et accélérer les phénomènes de retrait, et les problématiques afférentes de reclassement des agents concernés.

#5 ne pas étudier des modes de gestion alternatif visant à éclairer la décision en amont de la mise en place d'une nouvelle activité ou service : faire l'économie d'une étude entre la gestion internalisée et la gestion externalisée est parfois un mauvais calcul car, dans certains secteurs d'activité (entretien, petite enfance, surveillance etc.), une gestion externalisée peut être plus soutenable humainement et économiquement : bien souvent l'externalisation coûte moins chère (pas de coûts de gestion, d'absentéisme et de reconversion notamment) et reste plus efficace en terme de réactivité et d'adaptabilité pour les usagers.

#6 ne pas optimiser son organisation : si l'on veut optimiser ses dépenses de personnel, il faut aussi s'attaquer aux causes de son évolution. Plus il y a de services et plus on multiplie les processus incitatifs : dans les villes de plus de 80 000 habitants, le nombre de services a progressé en moyenne de 50% entre 2009 et 2017 sur les fonctions "support" (cf.notre étude sur les pistes d'économie). Qui dit plus de services dit davantage de procédures et processus, une multiplication des charges de coordination et d'information, une multiplication des charges de contrôle et un allourdement continue des charges de travail afférentes ce qui amène à demander des créations de poste supplementaires et ainsi de suite...

#7 ne pas regarder les départs, et notamment les départs à la retraite : regarder où seront les départs potentiels permet d'apprécier les chantiers structurels à mettre en place : secteurs et activités à optimiser, services à fusionner, procédures à supprimer ou digitaliser...

#8 ne pas optimiser ses processus et activités : c'est connu, on veut toujours faire mieux, et faire davantage. Combien de procédures inutiles ou en doublon parsèment les organisations territoriales ?: il faut auditer l'utilité et la pertinence de chaque processus dans une logique minimaliste et une logique de sobriété : il faut chasser la sur-qualité

#9 ne pas verouiller son régime indemnitaire ou ses heures supplémentaires : à l'heure de la mise en œuvre du RIFSEEP, il apparait utile de suivre et de maîtriser le régime indemnitaire qui peut déraper s'il est insuffisamment verrouillé dans l'octroi des primes individuelles et la détermination du niveau de primes. Ri et heures supplémentaires sont deux enveloppes potentiellement inflationnistes qu'il faut encadrer et plafonner.

#10 oublier que l'on vit dans une époque numérique : quels sont les maux les plus souvent décriés par les usagers ? le manque de réactivité, le manque d'adaptabilité, le manque de disponibilité.. il faut s'adapter aux nouveaux usages digitaux, adapter et automatiser les procédures, simplifier et fluidifier l'accès aux informations. Les solutions digitales ne manquent pas et, dans une société d'infobésité, simplifier et faciliter l'information permet non seulement de répondre aux exigences et attentes des usagers mais permet aussi d'économiser de la charge de travail.

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Contractualisation : les actions sur la masse salariale

Avec le dispositif de contractualisation, les collectivités ont une obligation de résultat dès 2018.

La masse salariale représentant jusqu'à 60% des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes, elle devient, de fait, un enjeu majeur de maîtrise et de réduction.

Sur la base d'un panel d'une quinzaine de communes de plus de 80 000 habitants, l'Agence a fait sa petite étude.

S'agissant des pistes d'économie envisagées d'abord, c'est le périmètre du service au public qui arrive, sans surprises, en première position des pistes envisagées :

Actions envisagees sur la masse salariale

 

Les actions de régulation conjoncturelle (baisse des moyens non permanents, moindre recours au remplacement des agents absents, diminution du nombre d'heures supplémentaires accordé, rallongement du délai de pourvoi des postes etc.) et le non remplacement des départs (principalement les départs à la retraite) arrivent en 3ème et 4ème places.

Mais c'est surtout l'optimisation organisationnelle qui connaît un intérêt croissant : que ce soit diminuer le nombre de niveaux hiérarchiques ou le nombre de services, la "sobriété organisationnelle" semble être la piste structurelle la plus prometteuse d'autant plus que le poids des fonctions supports (RH, Finances, informatique, achats et commandes publiques, affaires juridiques etc.) n'a cessé de progresser ces dernières années :

Evolution des fonctions supports depuis 2009Ainsi, les effectifs affectés aux fonctions supports (services affectés à la fonction comptable 020 "administration générale") ont progressé de plus de 20% en l'espace de 8 ans, et le nombre de services supports a lui progressé de plus de 50%. Un phénomène qui s'accompagne d'une explosion du taux d'encadrement, avec le constat d'une multiplication des micro-services de très petite taille, souvent inférieurs à 5 agents.

De fait, certaines communes ont fait le choix de ne plus remplacer les départs de catégorie A et de fusionner les services au grè de ces départs. Le pari semble prometteur non seulement sur la masse salariale, mais aussi sur la charge de travail : moins de chefs de services, c'est moins de charges de coordination et d'information. Lorsque l'on sait que ces dernières peuvent représenter jusqu'à 2/3 de l'activité d'un manager, cela reste une piste structurelle intéressante.

L'externalisation arrive en 5ème place. Si l'entretien (bâtiments et espaces verts) et le nettoyage arrivent en première place des activités externalisables, les pistes semblent maintenant s'orienter de plus en plus vers les services de l'éducation et de la petite enfance. Les avantages budgétaires d'un service externalisé sont certains, la collectivité n'assurant pas les coûts de gestion et notamment les coûts liés à l'absentéisme et au reclassement des agents. Or, c'est justement le secteur de l'éducation et de la petite enfance qui est principalement concerné par cette problématique.

L'optimisation des charges et de l'organisation du travail arrive, quant à elle, en 6ème place. Si la plupart des collectivités interrogées n'ont pas cette approche, il reste que deux communes ont lancé des études pour diagnostiquer la répartition de leurs charges de travail par typologie (contrôle, coordination, exécution, information...), compétences et métiers. Là aussi c'est une autre approche qui vise à s'intéresser aux charges de travail réellement utiles et productives, simplifier et mutualiser, décloisonner les compétences et fonctionner en mode projet etc.

Les autres pistes étudiées concernent des plans de lutte contre l'absentéisme, l'optimisation des politiques de reconversion, la digitalisation de certains processus et services ... A noter que ce dernier point semble tout à fait avisé en terme de réactivité, disponibilité et accessibilité à l'heure où les grands principes du service au public doivent s'adapter au tout digital.

 

Une gestion des ressources humaines plus économe

Dans un rapport rendu public en octobre 2017, des hauts fonctionnaires de l'Etat passent en revue les solutions qui pourraient générer des économies dans les opérations de gestion RH des collectivités territoriales. Plusieurs des treize pistes avancées vont dans le sens d'un renforcement des compétences confiées aux centres de gestion.

Le renforcement des missions des centres départementaux de gestion (CDG) de la fonction publique territoriale et le développement de leur coordination aux échelles régionale et interrégionale, le recours accru à la numérisation ou encore la simplification des normes et des procédures de gestion des ressources humaines pourraient induire des économies de l'ordre de 250 millions d'euros en année pleine, avancent des hauts fonctionnaires de l'Etat dans un rapport destiné à l'exécutif, qui vient d'être mis en ligne.
22 recommandations dont 13 "pistes d'économies" figurent dans ce rapport sur "les actes de gestion en matière de ressources humaines des collectivités territoriales", que le gouvernement de Manuel Valls avait commandé en novembre 2016 dans le cadre des revues de dépenses.


L'inspection générale de l'administration (IGA) et le contrôle général économique et financier (CGéfi), qui ont conduit ces travaux entre novembre 2016 et mai 2017, proposent de faire des centres de gestion la pierre angulaire de la gestion des ressources humaines des collectivités territoriales. Ils prônent ainsi l'élargissement à l'ensemble des centres de gestion de missions aujourd'hui exercées par une minorité d'entre eux, comme l'expertise statutaire, la médecine préventive pour les agents territoriaux, l'assistance au recrutement ou encore l'intérim et le remplacement.

Centres de gestion : un rôle conforté

Les experts de l'Etat proposent encore d'élargir le groupe de compétences conféré aux centres de gestion par la loi du 12 mars 2012, auquel les collectivités non affiliées (plus de 350 agents) peuvent adhérer (avec l'obligation de souscrire à l'ensemble des missions). "Six missions nouvelles regroupées dans deux thématiques devraient ainsi être retenues", écrivent-ils : "D’une part, la médecine professionnelle, la prévention des risques professionnels, l’insertion des personnes handicapées au titre de la médecine et de l’environnement professionnel ; d’autre part, l’action sociale, la protection sociale complémentaire et l’assurance groupe, au titre de l’action sociale et de l’assurance." A taux de cotisation constant (au maximum 0,2% de la masse salariale de la collectivité), cet élargissement du "socle commun" constituerait "une motivation accrue à adhérer aux CDG et amplifierait le mouvement pour parvenir progressivement à une couverture de l’ensemble des agents des territoires concernés", estime la mission.

Pour qui, après une évaluation, il pourrait être décidé de rendre obligatoire l'adhésion des grandes collectivités à ce "socle commun" élargi. Dans ce scénario, "les grandes collectivités […] seraient incitées à revoir l’organisation de leur service de ressources humaines et les prestations qu’il délivre […] pour mieux s’appuyer sur celles dorénavant offertes par les CDG […] et ainsi réaliser à terme des économies substantielles par redéploiement des compétences".


Par ailleurs, les centres de gestion devraient, selon l'IGA et le CGéfi, être obligés de mutualiser davantage de missions entre eux, au moyen d'un schéma régional ou interrégional qui préserverait leur organisation actuelle. A la clé : une plus grande qualité des prestations et des économies d'échelle, sans remise en cause de la proximité.

Pour un nouveau train de simplifications

Autre levier d'économies identifié : la dématérialisation des opérations de gestion des ressources humaines. Dans ce domaine, "les marges de progrès […] demeurent significatives". Pour produire pleinement ses effets, la numérisation devrait être accompagnée d'une "simplification des normes, des procédures et des contrôles", estiment les experts. Les "gisements de simplification" demeurent nombreux, soulignent-ils, en donnant comme exemples la gestion des instances médicales de la fonction publique territoriale et le fonctionnement des commissions administratives paritaires.


La mission prône encore un allègement du nombre des actes soumis au contrôle de légalité exercé par le préfet. Elle assure que seules les décisions relatives au recrutement et à la rémunération des emplois de cabinet des élus, des emplois fonctionnels et des agents contractuels pourraient désormais faire l'objet de ce contrôle. "Dans bien des préfectures, le contrôle de légalité est déjà ciblé sur les sujets les plus sensibles", précise-t-elle. La réduction du champ des actes de gestion des ressources humaines soumis au contrôle de légalité conduirait donc seulement à "un alignement du droit sur les faits".


Pour la mission, la mutualisation des services fonctionnels (dont font partie les services en charge des ressources humaines) entre la ville-centre et l'intercommunalité et la maîtrise de la masse salariale constituent, dans le champ de la gestion des ressources humaines, deux autres gisements d'économies pour les collectivités territoriales. Ils sont susceptibles de dégager des marges de manœuvre beaucoup plus importantes que l'optimisation des opérations de gestion des ressources humaines, souligne-t-elle.

Rapport : Actes de gestion rhactes-de-gestion-rh.pdf (3.94 Mo)

 

Promouvoir l'évaluation

L'Agence pour le développement des référentiels et outils de pilotage, association à but non lucratif, milite pour promouvoir l'évaluation et systématiser cette approche auprès des collectivités locales via notamment :

  • le développement de référentiels,
  • la promotion de "bonnes pratiques", 
  • la mise à disposition d'utilitaires et d'outils en ligne,
  • des méthodologies indicatives,
  • la réalisation d'études 

Elle résulte du constat d'une absence de méthodologies et référentiels permettant une réelle évaluation ce qui conduit à réduire le champs des stratégies d'optimisation. De fait, le focus est trop souvent mis sur le périmètre d’activité (transfert ou mutualisation), le non renouvellement de départs à la retraite et/ou l’allongement des délais de vacance des postes.

Or introduire une démarche d'évaluation permet non seulement d'identifier de nouvelles pistes d'économie et dégager de nouvelles ressources mais aussi d'améliorer l'efficience et la valeur ajoutée du service public.  

A cet effet, l'Agence développe et met à disposition de ses adhérent(e)s des études, méthodologies et référentiels aidant à l'évaluation sur une multitude de champs :

  • activités et processus,
  • charges de travail selon leurs composantes (contrôle, réalisation, information, coordination...),
  • structure des effectifs et métiers,
  • modes décisionnels et de pilotage,
  • organisations et mode de fonctionnement,
  • modes de gestion,
  • projets.

Tous les aspects sont évalués selon des critères objectifs et faisant autorité.

Ce qui permet :

  • d'identifier plus facilement les pistes d'optimisation,
  • de partager un diagnostic,
  • de faciliter le pilotage et l'arbitrage par ce biais,
  • de dégager de nouvelles marges de manœuvre...

Pour adhérer *: http://www.mon-decisionnel.com/contact/contact.html

* Adhésion annuelle de 40 €, éligible à déduction fiscale (soit un coût pour vous de 13,6 €).

 

Actu agence

Dépasser nos limites cognitives : la clef de l'optimisation

Si l'on veut vraiment optimiser tout en gagnant en performance, il nous faut d'abord admettre les postulats suivants :

  • la plupart de nos décisions sont le résultat de conjectures, de culture et de contingences. Elles ne sont pas le produit d'une analyse rationnelle mais le résultat de biais cognitifs
  • nous recherchons toujours à renforcer nos croyances par des "biais de confirmation"
  • nous nous entourons, consciemment ou non, de personnes qui nous ressemblent et pensent comme nous.
  • de fait, nous fonctionnons en vase clos en s’interdisant de regarder, de penser et de faire autrement.

Cognition

 

La psychologie cognitive nous apprends comment l'on devrait prendre les décisions et comment nous devrions évaluer. Elle nous permet aussi de comprendre les jeux d'acteurs et comment se comportent les gens dans une organisation.

La sociologie des organisations nous apprend comment les membres d'une organisation (les acteurs) construisent et coordonnent des activités collectives organisées. Elle nous apprend notamment comment se construit l'organisation du travail et comment se forment les déséquilibres dans les organisations.

Le contrôle de gestion sociale apporte la pertinence des données et l'éclairage "métier" des collectivités territoriales.

La combinaison des ces trois domaines permet d'apporter une solution optimale en matière d'évaluation, d'optimisation, de pilotage et de décision.

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Comment évaluer la GPEC ?

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